公民立法应该而且有望成为现实

【关闭广告】

据新华社日前报道，甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议并通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》，其中新增的“公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目”条款，被视为“开启了公民立法新时代”而备受关注。

　　公民有权参与立法，是现代民主社会实现法治的基本原则，在我国现行《立法法》中，对公民参与立法也做出了原则性的规定，如在《立法法·总则》中便明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”在具体条文中，对立法过程中如何征求公民意见，公民如何参与行政法规的立法听证，也都有具体的规定。但由公民以受邀提出意见、参与听证，到公民可以直接提出立法建议项目，还是使以公民主动参与立法过程为特征的“公民立法”有了实质的转变，至少在立法程序上，公民有望成为立法实践的主角。

　　以代议制民主为基本原则的我国人民代表大会制度，其根本的职责，便是以人民代表的身份，受权代行国家立法权。人民代表大会受权行使立法权，不但具有充分的合法性，而且从理论上说，也理当能够充分反映公民的意愿、代表公民的利益。但从另外的角度分析，在公民通过选举向人民代表大会完成授权之后，对人民代表大会和其代表行使权利的过程，依然应该保有监督、参与的民主权利。我国《立法法》规定公民可以以包括参加立法听证在内的“多种途径”参与立法，就是对这种权利的明确申明，并尽可能保证每项立法能够反映大多数公民的意愿和权益。而若以更积极的态度看待和鼓励“公民立法”，则公民直接提出立法建议甚至议案，则更有利于公民直接行使其民主权利。

　　而从现实的角度分析，由于我国处于法治建设的高速成长期，立法任务集中而繁重，部分法律，尤其是行政法规、部门规章，往往采取由行政部门或相关专家起草，交由人大审议通过的立法方式。这种“行政立法”或“专家立法”的方式，不但可能与公民的意愿和利益有所疏离，甚至可能由于行政部门对立法过程的实际主导，而出现“部门利益法治化”的倾向。公民通过征求意见或参加听证的方式参与立法，固然可以在一定程度上对这种倾向形成制约，但公民以直接提出立法建议或议案的方式参与立法，无疑能够更直接有效地体现公民的意愿和利益。

　　甘肃省人大的一部地方性法规，究竟能在多大程度上促进我国公民立法的实际进程，目前还很难预料。由公民提出“立法建议项目”，到形成实际的立法议案，到正式列入立法程序，再到真正形成法规、规章，还有极其漫长的程序和过程，而其中任何一个程序的遇阻，都可能使我们所憧憬的前景，定格为一幅美丽的图画。

　　因此，真正令人欣慰的是，公民参与立法的强烈意愿，已经先于甘肃省人大的规定，形成公民参与立法的实际行动。如由两位郑州市民起草的《中华人民共和国公益诉讼法（草案）》，虽然未能进入立法程序，却已经引起舆论的关注。而据《中国青年报》报道，由一位普通公民起草的《村民委员会选举法（立法建议稿）》，先后获得千余名全国人大代表的签名支持，并终于成为由10名全国人大常委联名向全国人大上呈的议案。

　　以上出于公民个人的立法动议虽然并无最终的结果，但无疑已经叩响了公民立法的大门，而甘肃省人大的新规，则意味着这扇大门已经有了更大的回响。至少，如果由一位公民起草的《村民委员会选举法（立法建议稿）》能够无需“借道”人大代表而直呈立法机关，其引起的关注和可能获得的支持，都将更加直接和广泛。（张天蔚）